Р Е Ш Е Н И Е
№ 232/19.06.2019 г., град Добрич
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Административен съд - Добрич, в публично заседание на четвърти юни, две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
СИЛВИЯ САНДЕВА
при участието на секретаря, ИРЕНА ДИМИТРОВА и прокурора при Окръжна прокуратура гр.Добрич, МИЛЕНА ЛЮБЕНОВА, разгледа докладваното от съдия Т. Милева адм.д.№ 190 по описа на съда за 2019 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е образувано по жалба на „Р.А." ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. София, ЖК „К." бл.29, ап.3, представлявано от управителя Ю.С., подадена чрез адв. Ю.Д.- САК срещу Наредба за управление на отпадъците на територията на община Балчик, приета от ОбС Балчик с Решение от 26.06.2014 г., в частта на чл.69, чл.131, чл.174, 175 и чл.176 от Наредбата.
Твърди се, че оспорената разпоредба на чл.69 от Наредбата засяга правото на свободна стопанска дейност на дружеството, тъй като е въведено изискване за притежание на разрешение /лиценз/, т.е. разрешителен /лицензионен/ режим за посочените в наредбата дейности, за които обаче законът ЗУО предвижда единствено регистрация /каквато се притежава от оспорващия/. Сочи се, че оспорената разпоредба противоречи на чл.35, ал.2, 3 и 5 от ЗУО, т.е. същата е в противоречие на закона и ограничава правото на дружеството да събира и транспортира отпадъци на територията на общината. Общинският съвет без да има законово право е въвел ограничителен режим.
Посочените по-горе съображения важат и за нормите на чл.131 и чл.174-176 от Наредбата, тъй като ОбС не е имал правомощия на осн. чл.22 от ЗМСМА и чл.22 от ЗУО да въвежда състави на административни нарушения и на ПАМ, при положение, че такива съществуват в ЗУО. Нарушен е чл.8 от ЗНА. Сочи си, че чл.22 от ЗУО не предоставя на ОбС подобна компетентност. Отделно от това се излагат и съображения, че тъй като е въведено съгл. чл.174-176 от Наредбата, ПАМ да се налагат от Кмета на общината или от упълномощено от него лице, това е в пряко в противоречие с разпоредбите на чл.127 и чл.128 от ЗУО, съгласно които компетентните органи са министърът на околната среда и водите и директорът на РИОСВ, респ. оправомощените от тях лица.
Моли се да се обяви нищожността на процесните разпоредби или същите да бъдат отменени като незаконосъобразни. Претендират се сторените по делото разноски.
Ответникът - Общински съвет Балчик, редовно призован, не изпраща представител. Не ангажира становище по делото.
Представителят на Окръжна прокуратура гр. Добрич, счита жалбата за основателна и като такава моли да бъде уважена. Излага подробни съображения в тази насока.
Административен съд - Добрич, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Наредба за управление на отпадъците на територията на община Балчик е приета с Решение №628 по Протокол №42 от 26.06.2014 г. на Общински съвет Балчик. По делото са приложени доказателства, от които се установява, че е спазена процедурата по приемане на Наредбата. Изготвен е бил доклад по чл. 26 от ЗНА. Представени са и становища от заинтересовани лица. Оспорените разпоредби като част от Наредбата са приети от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване, регламентирани в чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА. С оглед на това съдът намира, че оспорените разпоредби са част от валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването.
При така установеното от фактическа страна, от правна съдът намира следното:
Жалбата е процесуално допустима.
Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Балчик. Съгласно чл.186, ал.1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права и свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.
Правен интерес е налице не само когато има засягане на права, но и когато могат да бъдат засегнати права, свободи и законни интереси, в която хипотеза попада съобразно твърденията на жалбоподателя, и настоящият казус. В този смисъл е и Решение № 5/17.04.2007 г. на Конституционния съд по КД № 11/2006 г., според което "нормата на чл.186, ал.1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл.186, ал.1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права". Същият принцип за наличие на правен интерес е изведен в разпоредбата на чл.56 от Конституцията на РБ, според който всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, т. е. правен интерес е налице и при предстоящо нарушаване на права. Независимо от липсата на адресна регистрация или имот на територията на Община Балчик, оспорващият, както и всяко друго юридическо или физическо лице, може да се движи свободно на територията на цялата страна и изхвърлянето на отпадъци не е обвързано с адресна регистрация, труд или имот. В този смисъл оспорените разпоредби от Наредбата могат да засегнат правата на всяко лице, в това число и чужденец.
Разгледана по същество, жалбата е и основателна.
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Наредбата, от която са и конкретно протестираните разпоредби, е издадена на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.22 от ЗУО, съгласно §1 от ПЗР от същата (в актуалната редакция на разпоредбата). С оглед изложеното, както и предвид разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, Общински съвет - Балчик принципно е материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да урежда нормативно обществените отношения от местно значение, респективно да издава подзаконов нормативен акт със съдържание като процесния и за регламентация на съответната материя.
По отношение съответствието на протестираните разпоредби с материално правните разпоредби, съдът намира следното:
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата се дефинира като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредби на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка (за чието приложение) същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и в съответствие с неговото съдържание. Т.е. уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законова уредба съобразно местните условия, без обаче да установява положения, които или да са в противоречие със закона, или, както вече се посочва, да преурежда по различен начин вече уредени от закона обществени отношения.
В чл.69 от Наредбата е предвидено, че дейности по събиране, транспортиране, разкомплектоване на ИУМПС и по оползотворяване и/или обезвреждане на образуваните отпадъци моторни превозни средства /МПС/ се извършват от лица, притежаващи разрешение, издадено по реда на чл.35 от ЗУО, или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда.
В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на разпоредбата на чл.69 в частта относно въведено изискване за притежаване на разрешение по Закона за управление на отпадъците (ЗУО) или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда, за дейностите по събиране на ИУМПС.
Съгласно чл.35, ал.1 от ЗУО, за извършване на дейностите по третиране на отпадъци, включително за дейности по рециклиране на кораби по смисъла на Регламент (ЕС) №1257/2013, се изисква: 1. разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I, или 2. комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда. В чл.35, ал.2 от ЗУО е предвидено, че разрешение не се изисква за: 1. събиране и предварително съхраняване на отпадъци на мястото на образуване, включително на отпадъци от черни и цветни метали (ОЧЦМ); 2. събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на §1, т.41 и 43 от допълнителните разпоредби; 3. дейности по оползотворяване на неопасни отпадъци, обозначени с кодове R3, с изключение на газификация и пиролиза, когато компонентите, образувани от дейността, се използват като химикали, R5, R11, R12 и R13 по смисъла на приложение №2 към §1, т.13 от допълнителните разпоредби, с изключение на ОЧЦМ, отпадъци от метални опаковки, излязло от употреба електрическо и електронно оборудване (ИУЕЕО), негодни за употреба батерии и акумулатори (НУБА), излезли от употреба моторни превозни средства (ИУМПС) и дейности по разглобяване на употребявани автомобилни компоненти или на цели автомобили с цел получаване на части, детайли и вещества с последващото им съхранение и/или продажба; 4. дейности по обезвреждане на собствени неопасни отпадъци на мястото на образуването им, обозначени с код D2, D3, D8, D9, D13 и D14 по смисъла на приложение №1 към §1, т.11 от допълнителните разпоредби; 5. дейност, обозначена с код R1 по смисъла на приложение №2 към §1, т.13 от допълнителните разпоредби, отнасяща се до изгаряне с оползотворяване на получената енергия в специализирани за целта съоръжения на неопасни отпадъци, по определението за "биомаса" по смисъла на §1, т.1 от допълнителните разпоредби; 6. дейности по обратно приемане на територията на търговски обекти на масово разпространени отпадъци от опаковки, за които има организирана депозитна или друга система за многократна употреба, батерии и акумулатори, електрическо и електронно оборудване (ЕЕО) и гуми; 7. дейност по предварително обработване, обозначена с код R12 по смисъла на приложение №2 към §1, т.13 от допълнителните разпоредби, на собствени неопасни отпадъци от опаковки на мястото на образуването им, включително на територията на търговски обекти; 8. дейности по разделно събиране на отпадъци, които не се извършват по занятие, като събиране на лекарства с изтекъл срок на годност от аптеките или кампании на общините за събиране на отпадъци в училищата; 9. дейности като търговец и/или брокер на отпадъци, когато същите не включват дейности с отпадъци на определена площадка. Съгласно чл.35, ал.3 от ЗУО, за извършване на дейностите по ал.2, т.2 - 5 се изисква регистрация и издаване на документ по реда на глава пета, раздел II, а за дейностите по т.9 - по реда на глава пета, раздел IV. Съгласно чл.35, ал.4 от ЗУО, в случаите, когато се извършват едновременно дейности по ал.1, т.1 и по ал.2, т.3-5, лицата могат да подадат заявление за издаване на разрешение по чл.67, включващо всички дейности, което отменя изискването за регистрация и издаване на регистрационен документ за включените в разрешението дейности. В чл.35, ал.5 от ЗУО е посочено, че регистрационният документ за дейности по ал.2, т.2 се издава самостоятелно от останалите разрешителни и регистрационни документи. Видно от чл.35, ал.6 от ЗУО, с наредбата по чл.43, ал.1 се определят и общи правила при третиране на отпадъците за всяка от дейностите по ал.2, т.3-5, освободени от изискването за получаване на разрешение.
В §1, т.41 от ДР на ЗУО е предвидено, че по смисъла на този закон „събиране" е натрупването на отпадъци, включително предварителното сортиране и предварителното съхраняване на отпадъци, с цел транспортирането им до съоръжение за третиране на отпадъци.
От цитираните разпоредби е видно, че чл.69 от Наредбата в частта относно въведено изискване за притежаване на разрешение по Закона за управление на отпадъците (ЗУО) или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел IIот Закона за опазване на околната среда, за дейностите по събиране на ИУМПС, е незаконосъобразен, тъй като противоречи на чл.35, ал.2, т.2, ал.3 и ал.5 от ЗУО, според които режимът за дейностите по §1, т.41 от ДР на ЗУО не е разрешителен, а регистрационен. Разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I, или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда се изискват само за извършване на дейностите по третиране на отпадъци, включително за дейности по рециклиране на кораби по смисъла на Регламент (ЕС) №1257/2013, т.е. за дейностите по чл.35, ал.1 от ЗУО, между които не попадат дейностите по събиране на ИУМПС.
Чл.35, ал.5 от ЗУО изрично посочва, че регистрационният документ за дейности по ал.2, т.2 (събиране и транспортиране) се издава самостоятелно от останалите разрешителни и регистрационни документи. Несъмнено е обаче, че за тези дейности режимът е регистрационен, а не както е предвидено в протестираната разпоредба - след издаване на разрешение.
Следователно, с чл.69 от Наредбата, Общински съвет - Балчик, в противоречие със ЗУО, е въвел изискване за притежаване на разрешение по Закона за управление на отпадъците /ЗУО/, или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда, за дейности (по събиране на ИУМПС), които съгласно закона (ЗУО) подлежат само на регистрация.
В тази връзка, предвид всички изложени мотиви, съдът счита, че допуснатото несъответствие на чл.69 от Наредбата в частта относно въведено изискване за притежаване на разрешение по Закона за управление на отпадъците (ЗУО) или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от Закона за опазване на околната среда, за дейностите по събиране на ИУМПС, с нормативен акт от по-висока степен, обуславя порочността на протестирания текст, предвид което разпоредбата в тази й част следва да се отмени, като незаконосъобразна.
На следващо място, в чл.131, ал.1 от Наредбата е предвидено, че за извършване на дейности по събиране, съхраняване, транспортиране, разкомплектоване, оползотворяване и/или обезвреждане на излезли от употреба МПС и/или отпадъци от тях, от собствениците им или от лица, без да притежават съответното разрешение по чл.35, или лиценз, издаден по реда на глава пета, раздел ІІІ от ЗУО се налага имуществена санкция в размер от 500 лева до 5 000 лева - за юридически лица и еднолични търговци, при повторно нарушение размера на глобата и имуществената санкция е с двоен размер по ал.1
Тази разпоредба се намира в раздел „Административно - наказателни разпоредби" в протестираната Наредба. Със същата се въвеждат общи санкции за всички нарушения по наредбата, като последните представляват и запретени по силата на ЗУО деяния, санкциите за извършването на които са диференцирани в зависимост от обекта и субекта на нарушението. ЗУО ясно, точно и детайлно определя, кои са запретените деяния и какво следва да е наказанието за всяко от тях, предвид което неясното и общото определяне на различни по размер наказания е в противоречие с вече установения от нормативен акт, от по- висока степен, ред.
Нещо повече, с разпоредбата на чл.22, ал.1 от ЗУО е делегирана компетентност на общинските съвети да приемат наредба, с която да определят условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси, като в ал.2 е посочено, че с наредбата по ал.1 се уреждат и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11, а съгласно ал.3 общинският съвет публикува на своята интернет страница и подлага на обществено обсъждане проекта за наредба по ал.1.
Тази норма обаче, не предоставя правомощия по определяне на административно наказващите органи, както и по определяне на наказания за извършени нарушения по Наредбата. Последните са уредени от нормативен акт с по- висока степен, какъвто е ЗУО. Преуреждайки тези обществени отношения, Общински съвет Балчик е иззел изключителната компетентност на други органи.
Недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за регламентирането, на които не е налице законова делегация на общинския съвет. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден административен акт прави същия нищожен, предвид което следва да се прогласи нищожността на разпоредба на чл.131 от протестираната Наредба.
В раздел ХХ от Наредбата се съдържа глава Принудителни административни мерки и разпоредби. В нея попадат оспорените членове 174-176. В същите е дадено правомощие на Кмета на общината или на упълномощено от него длъжностно лице да прилага принудителни административни мерки, подробно описани в чл.174, т.1 -5. Посочено е, че установяването на нарушенията по тази наредба става с констативен акт, съставен от упълномощено от кмета длъжностно лице, като прилагането на ПАМ се извършва с мотивирана заповед на кмета на община Балчик, в която се определя вида на ПАМ и начинът на прилагането й.
Изложените от съда мотиви за липса на предоставена на Общинския съвет законова делегация, да приема разпоредби с административно наказателен характер са напълно относими и към оспорването на разпоредбите на чл. 174-176 от Наредбата. Въпросите предмет на регламентация в посочените две подзаконови разпоредби, са били вече изчерпателно и детайлно уредени от ЗУО, а за някои от случаите уредбата дори е различна от тази по Наредбата. ЗУО, като специален закон е уредил както съставите на нарушенията, санкциите за извършването на всяко конкретно нарушение, така и отговорните лица спрямо вида на нарушението и лицата оправомощени да констатират съответното нарушение и да санкционират същото. Отново може да се спомене, че нормата на чл. 22 от ЗУО въз основа на която е приета процесната Наредба не е делегирала правомощие да се приемат и разпоредби с наказателно правен характер. Тези обществени отношения са били вече изчерпателно урегулирани от ЗУО и тяхното частично преуреждане води до неяснота относно приложимия ред за налагане на санкция при допуснато нарушение едновременно регламентирано в два различни по степен нормативни акта. Такъв е смисъла и на нормата на чл. 8 от ЗНА, съгласно която общинските съвети разполагат с правомощия да регулират посредством подзаконови нормативни актове, само обществени отношения от местно значение, който обаче не са били вече регулирани с нормативен акт от по- висока степен.
В конкретния случай обществените отношения уредени с нормите на чл. 174, 175 и 176 от Наредбата са детайлно уредени от нормите на чл. 127-129 от ЗУО, предвид което общинските съвети не разполагат с компетентност за уреждане на вече уредени със закон обществени отношения. Протестираните разпоредби безспорно създават правна несигурност при прилагането на закона. Разминаването между законовата уредба и тази, приета от Общинския съвет, по отношение на това, кой следва да налага принудителни административни мерки, кое лице, за какво конкретно деяние може да носи административно наказателна отговорност, какви са нейните предели и кои са лицата, които могат да констатират съответното нарушение и да ангажират отговорност за същото, води и до пълна неяснота относно контрола по тяхното спазване и санкциите при нарушаването им. Последното предопределя нищожността на всяка една от тези разпоредби и същата следва да бъде обявена.
При този изход от спора в полза на оспорващата страна следва да се присъдят сторените по делото съдебно-деловодни разноски, както следва: 50 лева - ДТ, 20 лева - обнародване в ДВ и 650 лева, заплатено адвокатско възнаграждение.
Воден от изложените съображения и в резултат на извършената съдебна проверка по чл. 168, ал. 1 по препр. от чл. 196 и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Административен съд Добрич
РЕШИ:
ОТМЕНЯ разпоредбата чл. 69 от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Балчик, приета от ОбС Балчик с Решение от 26.06.2014 г.
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТ на разпоредбите на чл. 131, чл. 174, чл.175 и чл. 176 от Наредба от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Балчик, приета от ОбС Балчик с Решение от 26.06.2014 г.
ОСЪЖДА Общински съвет - Балчик да заплати на „Р.А." ЕООД, ЕИК 201327590, със седалище и адрес на управление гр. София, ЖК „К." бл.29, ап.3, представлявано от управителя Ю.С. направените по делото разноски в размер на 720.00 (седемстотин и двадесет лева) лв.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: