Р Е Ш Е Н И Е
№ 33
Добрич, 11.02.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Добрич, в открито съдебно заседание на петнадесети януари две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
МИЛЕНА ГЕОРГИЕВА
при секретаря ИРЕНА ДИМИТРОВА и с участието на прокурора ВЕСЕЛИН ВИЧЕВ изслуша докладваното от председателя административно дело № 673/ 2018 год.
Производството е по чл. 185 - 196 от АПК.
Образувано е по протест вх. № 2672/ 08.11.2018 г., подаден от прокурор в Окръжна прокуратура - Добрич, Веселин Вичев, срещу Наредбаза обществения ред на територията на Община Балчик, приета с Решение № 77/ 29.06.2004 г. по Протокол № 9 на Общински съвет Балчик, в частта на чл. 14; чл. 16; чл. 20; чл. 36, ал. 4, т. 6; чл. 57 и чл. 60 от Наредбата.
С протеста се настоява, че тези разпоредби влизат в колизия с разпоредби от по - висок ранг. Иска се да бъдат отменени като незаконосъобразни.
В съдебно заседание, протестиращият, редовно призован, явява се прокурор Вичев, който поддържа протеста на изложените в него основания.
Ответникът - Общински съвет - Балчик, редовно призован, не се представлява. Не изразява становище по протеста.
Съдът, като обсъди доказателствата по делото, поотделно и в тяхната съвкупност, и като направи проверка по реда на чл. 168 във връзка с чл. 196 от АПК, приема за установено следното:
Протестът е процесуално допустим, като подаден в срок, срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Наредбата, предмет на оспорване, по дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА, както и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА съставлява подзаконов нормативен акт. Съобразно разпоредбите на чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовият нормативен акт подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като с оглед текста на чл. 186, ал. 2 от АПК това важи и за прокурора, който може да подаде протест срещу акта.
Разгледан по същество, протестът е основателен по следните съображения:
Наредбата за обществения ред на територията на Община Балчик е приета с Решение на Общински съвет Балчик № 77, взето с протокол № 9 от 29.06.2004 г. Наредбата е изменяна през годините, но по отношение разпоредби, различни от оспорените. По делото са приложени доказателства, от които се установява, че е спазена процедурата по приемане на Наредбата. Видно от същите доказателства, свикано е заседание на ОбС - Балчик за обсъждане на проекта за Наредба, обсъден е същият на заседанието на съвета, на което от 21 общински съветници по списък (л. 24) са присъствали 21, които с единодушие са приели проекта за Наредба с направените в заседанието допълнения. (л. 32)
Съгласно нормата на чл. 20 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. при изготвяне на проекти за постановления, правилници, наредби и инструкции се прилагат съответно чл. 10, 11 и 13 от Указа. От съществено значение за процедурата в случая е нормата на чл. 13 от Указа, съгласно която изготвянето на законопроекта обхваща изготвяне на първоначален проект, обсъждане на проекта, изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект, като, съобразно характера и обсега на предложените изменения, могат да се изготвят и обсъждат и следващи варианти на проекта. В случая е налице обсъждане, при което има изменения във внесения проект, това изменение е прието и след това е гласуван целият проект за наредба. С оглед на това съдът намира, че оспорените разпоредби са част от валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването.
При преценката за съответствието обаче на оспорените разпоредби с материалния закон съдът счита, че те противоречат на нормативен акт от по - висока степен, в какъвто смисъл протестът се явява основателен. Това е така, защото:
Наредбата, част от която са оспорените текстове, е приета, както е посочено в същата, на основание чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Съгласно чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. Предвиждането на глобите обаче следва да е в съответствие с изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА). С текста на чл. 8 от Закона за нормативните актове законодателят е разписал възможността всеки общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение, като същевременно и съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. При така изложените изисквания и разписани за общинските съвети възможности ще бъдат обсъдени оспорените разпоредби, както следва:
По отношение чл. 14, чл. 16 и чл. 20 от Наредбата оспорването е относно предвидените санкции.
Така, съгласно чл. 14 от Наредбата е забранено: разхождането на кучета без нашийник и повод, както и разхождането на едрите породи и агресивни кучета без намордник, като е предвидена санкция за всяко от посочените нарушения в размер от 10 до 50 лв. Същевременно с нормата на чл. 177, ал. 1, т. 3 от Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД) е забранено извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник, като за нарушението на тази забрана е предвидена с текста на чл. 428 от с.з. глоба в размер от 100 лв. Анализът на оспорената разпоредба от Наредбата сочи, че в частта на санкцията тя противоречи на текста на чл. 428 от ЗВМД и като такава следва да бъде отменена, тъй като противоречието е недопустимо с оглед поставеното изискване на чл. 15, ал. 1 от ЗНА.
С текста на чл. 16 от Наредбата общинските съветници са приели, че собственикът или водачът на кучето е длъжен да почиства замърсените от животното места, като при нарушението на тази забрана е поставен пред угрозата да заплати глоба от 5 до 50 лв. Подобно изискване е разписано с нормата на чл. 172, т. 1 от ЗВМД, съгласно която собствениците на домашни любимци са длъжни да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация, като при нарушение е предвидена с чл. 426 от ЗВМД глоба от 100 лв. Анализът сочи, че местният орган е намалил предвидените санкции в противоречие с правомощието си по чл. 15, ал. 1 от ЗНА, поради което и по отношение на чл. 16 от Наредбата е основателно оспорването.
С разпоредбата на чл. 20 от Наредбата е забранено разхождането на кучета на територията на учебните, детските, здравните заведения и кварталните детски и спортни площадки, като за нарушителите е предвидена глоба в размер от 10 до 50 лв. Така установеният размер е в противоречие с нормата от по - висок ранг, а именно тази на чл. 428 от ЗВМД във връзка с чл. 177, ал. 1, т. 4 от с.з. В този смисъл оспорването е основателно и следва да бъде уважено. Правилно протестиращият е посочил, че нормите на ЗВМД регулират съответните обществени отношения по начина, избран от законодателя, като разликата в режима, установен от закона, и този, разписан с общинската Наредба, е очевидна предвид различните размери на санкциите, поради което стореното от Общинския съвет е в нарушение на предвидената компетентност и е нетърпимо за правния ред.
По отношение следващите оспорвания:
Текстът на чл. 36, ал. 4, т. 6 от Наредбата се намира в раздел VIII „Осигуряване на обществения ред в търговското обслужване", като чл. 36, ал. 4 е относим към изискуемите документи, които търговецът следва да има за разрешаване на удължено работно време на търговския обект. Точка шеста от разпоредбата на чл. 36, ал. 4 предвижда към документите да бъде приложена служебно справка от Общината за задълженията на търговеца. Към преписката липсват мотивите за това изискване. Според протестиращия чрез тази справка се цели да се изключат от възможността за извършване на стопанската дейност лица, които са длъжници, тъй като справката се отнася за липса на задължения. В тази връзка се сочи, че в Република България действа Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, създаден да улесни и насърчи извършването на стопанска дейност у нас. Законодателят е указал с текста на чл. 2 от този Закон, че държавните органи и органите на местното самоуправление осъществяват административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност с цел защита на:
1. националната сигурност и обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република България;
2. личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица;
3. околната среда.
Същевременно с чл. 4, ал. 2 от Закона е предвидено, че всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. Текстът на чл. 4, ал. 3 позволява с подзаконов нормативен акт, посочен в закон, да се конкретизират само изискванията по ал. 2, като се осигури обаче спазването на чл. 3, ал. 3, а именно при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление да не налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на Закона. В този смисъл основателно е оспорването на конкретната разпоредба, доколкото от една страна липсват мотиви, че подобна справка е необходима за постигане целите на закона, а от друга страна, поставянето ѝ като изискване към документите за съответното разрешение, създава неравноправно третиране на различните правни субекти, което води до облагодетелстване на едни и елиминиране на други. По този начин предвидената разпоредба противоречи не само на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол, а и на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията на Р България, както сочи протестиращият. Основателен е и наведеният довод, че чрез отстраняване от възможността за стопанска дейност на неизправната страна (длъжник) се достига до недопустимо положение едно нарушение да предизвика повече от една неблагоприятна последица, без това да е уредено в закон, а именно - възможност за принудително събиране на задължения и същевременно изключване или ограничаване на възможността за реализиране на стопанска дейност.
Прокурорът е оспорил е разпоредбата на чл. 57 от Наредбата, съгласно която за явно маловажни случаи на административни нарушения на разпоредбите на Наредбата, установени при извършването им, овластените за това длъжностни лица налагат на място глоба в размер от 5 до 50 лева, която събират по квитанция. Съображенията, които излага протестиращият, изцяло се споделят от настоящия състав. При преценката законосъобразността на чл. 57 от Наредбата следва да се има предвид от една страна нормата на чл. 28 от ЗАНН, с която законодателят възлага преценката за маловажност на административнонаказващите органи, а не на актосъставителите. От друга страна, правилно сочи протестиращият, че следва да се съобрази нормата на чл. 39, ал. 1 от ЗАНН, която се отнася до авно маловажните случаи и урежда, че за явно маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им, овластените за това органи налагат на място, срещу квитанция, глоба до размера, предвиден в съответния закон или указ, но не повече от 10 лева. В Наредбата е предвидена възможност за налагане чрез квитанция на място, глоба до 50 лв., което е в ярко противоречие със ЗАНН. В този смисъл нормата се явява незаконосъобразна и следва да бъде отменена по отношение размера на предвидената по този ред санкция.
Последната, оспорена с протеста, разпоредба е тази на чл. 60 от Наредбата, съгласно която независимо от административнонаказателната отговорност по тази Наредба, нарушителите възстановяват направените разходи за отстраняване на вредните последици от извършеното от тях нарушение. Нормата е разположена в раздел ХII "Административнонаказателни разпоредби". В този смисъл правилно протестиращият настоява за нейната незаконосъобразност. С оглед систематичното място на разпоредбата, разходите за отстраняване на вредните последици могат да се възприемат единствено като санкция. Санкциите обаче по закон и съобразно утвърдените принципи са строго определени, в точно предвидени рамки. Видовете наказания за административни нарушения са изрично изброени в чл. 13 от ЗАНН, като за нарушения, извършени от юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност. В този смисъл предвидената норма противоречи на принципа за законоустановеност на санкциите. Общинският съвет следва да се съобрази с нормите на ЗАНН при разписване на санкционните последици от нарушения на общинските наредби. В този смисъл нормата се явява незаконосъобразна. Протестиращият е обсъдил и други видове тълкувания на разписаното изискване за възстановяване на разходите от нарушения. От значение обаче е обстоятелството, че това изискване противоречи на основни принципи на правото, а съответно и на нормите на ЗАНН, като ако се счита за предвидено обезщетение, то общинският съвет не разполага с такова право, доколкото този въпрос е уреден също със ЗАНН, чл. 55 - 57. В този смисъл оспорването е основателно.
При въвеждане на правните норми е недопустимо да се пренебрегва рамката на чл. 8 от ЗНА, според която всеки общински съвет може да създава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по - висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение, като идентично правило е въведено понастоящем с чл. 76, ал. 3 от АПК.
Съгласно чл. 15, ал. 3 от ЗНА и чл. 5, ал. 1 от АПК при противоречие между два акта от различна степен се прилага този с по - висок ранг, но в случая се налага изрична отмяна на незаконосъобразните текстове, за да не съществуват в правния мир разпоредби, които противоречат на закон и поради това нарушават правата на гражданите. С отмяната и приемането на съответни на закона норми ще се осигури яснота и прозрачност по отношение изискванията към гражданите, по отношение правата и задълженията им във всеки един конкретен случай. Само по този начин ще бъдат спазени принципите на достъпност, публичност и прозрачност, съответно последователност и предвидимост, уредени с текстовете на чл. 12 и 13 от АПК, като ще се допринесе за правна сигурност в обществото. В този смисъл посочените по - горе оспорени текстове от Наредбата следва да бъдат отменени като противоречащи на материалния закон.
Установената материална незаконосъобразност на оспорените текстове е основание за отмяната им по смисъла на чл. 146, т. 4 във връзка с чл. 196 от АПК.
Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК ответникът по оспорването следва да възстанови на Окръжна прокуратура - Добрич направените съдебни разноски в размер на 20.00 лв. (двадесет лева), представляващи заплатена такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник".
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд - Добрич, троен състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура - Добрич разпоредбите на чл. 14, чл. 16 и чл. 20 по отношение размера на предвидените санкции от Наредба за обществения ред на територията на Община Балчик, приета с Решение № 77/ 29.06.2004 г. по Протокол № 9 на Общински съвет Балчик.
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура - Добрич разпоредбите на чл. 36, ал. 4, т. 6; чл. 57 и чл. 60 от Наредба за обществения ред на територията на Община Балчик, приета с Решение № 77/ 29.06.2004 г. по Протокол № 9 на Общински съвет Балчик.
ОСЪЖДА Общински съвет - Балчик да заплати на Окръжна прокуратура - Добрич направените по делото разноски в размер на 20.00 лв. /двадесет лева/.
Решението може да се обжалва пред Върховния Административен съд с касационна жалба в четиринадесетдневен срок, считано от съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.
След влизането му в сила решението да се обнародва по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: